《残疾人就业条例》解读
第一节：立法背景
国外有关残疾人就业和其他相关权益保障的立法，始于20世纪初，到第二次世界大战后逐步发展完善起来。1920年美国制定的《职业康复法》是世界上第一部专门针对残疾人就业方面的法律，此后残疾人就业立法普遍得到各国的重视，到了20世纪中叶，开展残疾人就业立法已成为世界各国保护残疾人基本权益的重要手段，残疾人就业保护制度也日臻完善。目前，全世界绝大多数国家和地区都在不同程度上制定了这方面的法律和规定，为残疾人实现劳动就业权益提供了法律保障。
联合国和国际劳工组织也特别关注残疾人就业问题。联合国大会于1975年12月通过的《残疾人权利宣言》规定：“残疾人有权享受经济和社会保障，有权按照其能力获得并保有职业;有权接受职业培训、职业康复和就业指导等服务，以充分发挥他们的能力和技能并参与到社会生活。”1982年联合国第三十七届会议通过的《关于残疾人的世界行动纲领》明确提出：“会员国应制定政策，设立各项服务的支助性机构，以保证残疾人都能有平等的就业机会。”“应该为那些有特殊需要或有特别严重障碍而不能应付竞争性就业要求的残疾人，提供受保护的职业。”“法律和规章不应为残疾人的就业造成障碍。”1983年国际劳工组织通过的159号公约《残疾人职业康复和就业公约》(我国全国人大常委会1987年批准)要求：“所有会员国应通过法律、法规或符合国家条件和实际情况的其他办法，采取必要步骤，使本公约的就业政策生效”，“使残疾人能获得、保持适当职业并得到提升”。“为残疾工人与其他工人享有有效平等机会和待遇而制定的积极的特别措施，不应认为是对其他工人的歧视。”
一、各国残疾人就业立法概况
1.按比例就业
1944年英国为解决残疾人就业问题，出台了《残疾人就业法案》，规定达到或超过20名雇员的雇主必须至少雇用3%的残疾人。这是世界上第一个提出按比例安排残疾人就业政策的立法。尽管这一立法在当时的英国没有取得预期的效果，但按比例安排残疾人就业被认为是促进残疾人就业的合理措施被世界各国广泛接受，日本、韩国、美国、法国、俄罗斯、意大利、奥地利、印度、德国、荷兰、西班牙、比利时等国家和地区都在立法中明确了按比例安排残疾人就业的内容。联合国关于残疾人十年的第七次会议报告指出:“应在各国立法中采用按比例雇用残疾人的办法。”
2.设立庇护性工厂，集中安置残疾人就业
建立庇护性工厂集中安置残疾人就业，也是许多市场经济国家采用的主要方式。日本、英国、瑞典等国在采用按比例安置残疾人就业的同时，对通过劳动力市场就业有困难的重残人，建立庇护性工厂，予以集中安置。如日本法律规定：“在一般单位就业确有困难的重残人，由庇护性工厂予以安置，并为其提供适宜的劳动岗位、劳动条件和环境。”
3.对残疾人个体经营和自主就业给予扶持
还是日本的例子。日本法律规定，国家及地方政府为了确保残疾人生活的稳定，必须给予资助，实行养老津贴制度，对自谋职业的残疾人提供贷款担保，为肢残者提供电动轮椅和汽车等，并在开业、就业方面给予资金援助。
二、《条例》的出台背景
1.《条例》出台于贯彻科学发展和构建和谐社会之际
改革开放以来，我国经济社会发展取得了举世瞩目的成就，人民生活水平不断提高，同时，经济社会发展中不和谐、不稳定的因素仍然较多，就业、社会保障、环境保护、社会治安、收入分配等问题和矛盾需要进一步化解。
在这重要机遇期，党和国家提出了科学发展的指导思想和构建和谐社会的战略部署，并在具体工作中高度注重民生问题。这对残疾人事业提出了更高的要求，科学发展不能忘记弱势群体，社会和谐不能脱离残疾人，科学发展也好，和谐社会也好，首要的是要关注那些最困难、最贫困、最弱势的群体是否得到了关心、照顾和帮扶。
从这一角度上来看，《条例》的出台正逢其时。就业是民生之本，残疾人就业是残疾人自强自立、摆脱贫困的有效途径，是残疾人参与经济社会生活的重要方式，是残疾人创造价值、贡献社会的主要平台。
2.《条例》出台于国家实施积极的就业政策时期
我国是一个处于工业化、城镇化进程中的大国，人口众多。一方面能够为经济社会发展提供大量的廉价劳动力;另一方面，虽然国家在挖掘潜力促进就业，减少失业方面做了大量工作，实施了积极的就业政策，但由于剩余劳动力结存太多，仍然无法提供足够吸纳劳动力的就业容量，加之全球经济调整、农民转移就业、技术培训不足等各种因素，国家总体就业压力巨大，残疾人就业形势更加严峻。
今后几年，中国城镇每年需要就业的人口都将超过二千四百万人，而新增的就业岗位加上自然减员也只有一千一百万个，在相当长的一个时期内就业总体矛盾都是十分尖锐的。在这一时期出台《条例》，体现了国家对残疾人就业的高度重视，既将残疾人就业纳入国家整体就业大局通盘考虑，又对残疾人就业实施特殊的、某种程度上优先的帮扶措施。
3.《条例》出台于第二次全国残疾人抽样调查结束不久
2006年，我国实施了第二次全国残疾人抽样调查，目的就是为了掌握残疾人状况并为制定残疾人事业发展规划及有关法规、政策提供重要依据。据第二次抽样调查数据推算，截至目前，全国各类残疾人总数约为8500万，占全国总人口的比例为6.34%。对于残疾人，国家固然要通过出台政策、投入资源进行帮扶，但是更重要的是给予其中有劳动能力、有就业意愿的残疾人就业机会，将保障措施和残疾人自身努力有机结合起来。出台《条例》也可以视作对第二次全国残疾人抽样调查反映的残疾人新情况、新矛盾的有力、及时、积极的回应。
三、出台《条例》的重要意义
1.总结和肯定了多年来残疾人就业工作所取得的成绩
一项政策法规的出台，可以说是对以往工作模式、经验、做法的固化总结和充分肯定。因为工作如果仍然处于探索时期，就无法形成规范化的法律条文和要求，也无法贯彻落实，从这一角度来说，《条例》的出台是对多年来残疾人就业工作的充分肯定。
一项政策法规的出台，同时也说明工作现状还存在诸多不足，为什么要出台政策法规，就是因为还需要运用法律法规的强制力来推动。截止到2012年末，全国城镇有444.8万残疾人实现就业，农村残疾人就业人数达到1770.3万，城镇和农村仍有相当数量的残疾人尚未就业，残疾人就业工作任重而道远;另一方面是残疾人就业工作不均衡，一些地方经济发展快、资源投入多、领导重视、思路创新，残疾人就业率和就业质量较好，相反，一些地方工作存在不足，法制力量更多的意义在于鞭策落后地区加大残疾人就业工作力度。
2.从法律的高度切实规范和保障残疾人的劳动就业权益。
《中华人民共和国残疾人保障法》第四章明确规定要保障残疾人劳动就业权益。《条例》贯彻了《残疾人保障法》的精神，并对如何保障残疾人就业权益、改善残疾人就业状况作了进一步规定。《条例》既是对《残疾人保障法》的细化，又客观上宣传了《残疾人保障法》和国家的残疾人就业政策，同时对各级政府提出了更高的要求，更具可操作性。因为下面会讲到《条例》的具体内容，这里不再列举法律条文了。
3.为残疾人就业工作提供了坚强的法制保障。残疾人事业工作面广，涉及财政、教育、就业、社会保障、民政等各个行政管理部门，而残联自身却不具备一些管理职责，这就需要将残疾人事业各项工作纳入各个部门工作的大局，统筹安排，加以推进。《条例》为残疾人就业提供了坚强的法制保障。各级残联可以根据《条例》，进一步联合有关职能部门出台贯彻落实《条例》、有利于促进残疾人就业的具体政策措施。同时，通过大力宣传《条例》，使全社会树立爱心助残的理念和责任意识，营造平等参与的社会氛围。
第二节：基本内容
2007年2月25日，国务院第488号令公布了《条例》，条例于2007年5月1日起正式施行。《条例》共六章三十条，内容涵盖了权利保障、指导方针、政府职责、工作机制、用人单位责任、优惠政策、扶持保护措施、援助服务、法律责任等。《条例》的出台是一件大事，在残疾人事业进程中具有重要意义，该条例需要认真学习并贯彻落实。下面我们从五个方面来具体解读一下条例。
一、指明了残疾人就业的基本方针
条例第二条提出，国家对残疾人就业实行集中就业与分散就业相结合的方针，促进残疾人就业。这一方针是针对残疾人就业的基本特点而提出来的。市场经济下的就业实际上是一种劳动力的供给和需求之间的匹配，许多残疾人因为身体精神的障碍使得在劳动力市场竞争中处于弱势，甚至残疾作为一种能力弱的信号而导致具备高技能、高素质的残疾人人才在就业中被歧视，这就需要通过观念改变、能力救济、成本补偿等措施“恢复”甚至强化残疾人劳动力在市场上的可选择性和被交换概率。
集中就业与分散就业的方针其实也基于残疾劳动力的供给，一些残疾劳动力通过能力救济、成本补偿等措施进行交换促进，而能力救济、成本补偿可能具有规模经济性，比如智力精神障碍劳动力在分散的企业中就业可能是不经济的，需要通过福利企业等集中就业进行安置。
同时，随着市场经济发展和企业数量增多，通过按比例等杠杆和手段推动分散就业已成为残疾人就业的主要渠道之一，这也符合市场经济用人自主、择业自由等基本理念。集中就业与分散就业格局不仅是历史和现状所决定的，同时也符合残疾人劳动力不同类别特性对就业的不同匹配要求，在很长一段时间内残疾人就业都会遵循这一方针。
二、界定了残疾人就业的责任主体
条例第二条规定，县级以上人民政府应当将残疾人就业纳入国民经济和社会发展规划，并制定优惠政策和具体扶持保护措施，为残疾人就业创造条件。第三条规定，机关、团体、企业、事业单位和民办非企业单位应当依照有关法律、本条例和其他有关行政法规的规定，履行扶持残疾人就业的责任和义务。机关、团体、企业、事业单位和民办非企业单位也就是条例中所称的用人单位是残疾人就业的载体，他们有责任有义务吸纳残疾人就业。
政府在安置残疾人就业中处于双重角色，一是作为全社会用人单位安置残疾人就业的模范和表率，这是其社会责任，二是在促进残疾人就业工作中起到主导作用，这是其社会事务管理职责。政府只有做好表率作用，才能更好地发挥主导作用。条例第六条规定，中国残疾人联合会及其地方组织依照法律、法规或者接受政府委托，负责残疾人就业工作的具体组织实施与监督。这就表明，残联在政府领导和部门配合下具体开展工作，应当发挥纽带和桥梁作用，为残疾人就业提供更有效的服务。这些规定界定了残疾人就业责任主体，强化了促进残疾人就业的组织保障。
三、提出了促进残疾人就业的一系列要求
在条例中，并没有对残疾人就业有一个数量上的要求。但是有一个最低要求，即禁止在就业中歧视残疾人。有一个规章所期望的要求，条例第四条规定：国家鼓励社会组织和个人通过多种渠道、多种形式，帮助、支持残疾人就业，鼓励残疾人通过应聘等多种形式就业。有一个为实现残疾人就业目标而对残疾人提出的要求，条例第四条规定：残疾人应当提高自身素质，增强就业能力。有一个为实现残疾人就业目标而对用人单位提出的要求，条例第八条规定：用人单位应当按照一定比例安排残疾人就业，并为其提供适当的工种、岗位。
这就从国家的政策导向、残疾人劳动力供给和需求三个方面提出了要求。“禁止在就业中歧视残疾人”的最低要求需要运用法制力量严格保障，“帮助、支持残疾人就业”这一期望目标则越多越好。某种程度上，对残疾人就业的歧视越少，残疾人就业的可能性就越大。总而言之，要实现禁止歧视和扩大就业这两个目标，需要从供给和需求两个环节多下功夫才能实现。
四、明确了残疾人就业的主要方式
按照条例所言，目前残疾人就业主要有以下几种方式：一是按比例就业，条例第八条规定，用人单位安排残疾人就业的比例不得低于本单位在职职工总数的1.5%;二是集中就业，条例第十条规定，政府和社会依法兴办的残疾人福利企业、盲人按摩机构和其他福利性单位，应当集中安排残疾人就业;三是灵活就业，条例第十五条规定，县级以上人民政府应当采取措施，拓宽残疾人就业渠道，开发适合残疾人就业的公益性岗位，保障残疾人就业。
县级以上地方人民政府发展社区服务事业，应当优先考虑残疾人就业。另外，在按比例就业方面，条例还对异地安置的按比例就业同等对待，条例规定，用人单位跨地区招用残疾人的，应当计入所安排的残疾人职工人数之内。在个体就业和农村就业这两个方面，条例没有很明确的措施，我自己以为，这可能是个体就业、农村就业更多的是扶贫和就业结合起来的缘故，也就是说，扶贫作为就业的手段。如果不是这样理解的话，残疾人个体就业和农村就业的缺失就是条例的一个遗憾。
五、建立了促进残疾人就业的激励机制
残疾人就业对用人单位来说，在客观上可能增加成本，减少收益，因此需要运用经济、行政、法律等调控措施及道德、舆论等社会机制，其中主要的还是运用经济杠杆，条例主要的经济杠杆是残疾人就业保障金和税收等，条例第九条规定，用人单位安排残疾人就业达不到其所在地省、自治区、直辖市人民政府规定比例的，应当缴纳残疾人就业保障金。条例的第十七条、第十九条就税收减免也作了规定。当然激励机制还包括其他一些内容，不一一列举了。
为避免用人单位低成本使用残疾人劳动力，条例第十二条规定，用人单位招用残疾人职工，应当依法与其签订劳动合同或者服务协议。第十三条规定，用人单位应当为残疾人职工提供适合其身体状况的劳动条件和劳动保护，不得在晋职、晋级、评定职称、报酬、社会保险、生活福利等方面歧视残疾人职工。
条例还有一个奖励性质的激励措施，第七条规定，各级人民政府对在残疾人就业工作中做出显著成绩的单位和个人，给予表彰和奖励。遗憾的是这一条对于奖励用人单位的规定不明确。此外，鼓励残疾人自主创业、积极就业的激励推动机制还有减免、补贴、帮扶等，在条例中也没有很好地体现，我理解这是条例全国适用性、最低要求性所决定的，各地可以在执行条例的基础上在具体工作中多加运用，如对用人单位无障碍设施建设的成本进行补贴，对有关安置残疾人的企业由地方税政部门减免有关税费等。
第三节：贯彻要求和常见问题
尽管《条例》在覆盖领域、方式方法等方面存在一些不足，但要充分理解该条例出台的艰辛和对残疾人就业工作的支撑作用和约束效应，该条例总体上看仍不失为一部高规格、强力度、可操作的法规，各级政府、残联和有关部门应当认真贯彻落实，并在执行的过程中不断探索完善。
一、贯彻落实条例的要求
1.提高认识，加强领导
党政领导、用人单位和社会各界应当充分认识到就业对于残疾人和残疾人家庭以及社会的重要意义，各级党委政府应当加强对残疾人就业的领导，纳入当地经济社会发展规划和就业再就业大局，有关部门应当更好地履行职责，为促进残疾人就业服务。残联也应当充分发挥好桥梁纽带作用。
2.改进服务，创新措施
残疾人就业服务机构要进一步完善服务网络，同时不断提高残疾人劳动就业服务人员的服务水平。运用互联网、报刊等现代设施，畅通就业渠道，降低残疾人就业成本，并提供个性化、专业化的就业服务。运用好残疾人就业保障金，对残疾人实施免费培训，加大培训力度，在培训效果上下功夫，提高残疾人职业技能和素质。在平等签订劳动合同、及时缴纳社会保险、及时足额发放工资等方面积极维护残疾人的就业权益。在改进服务方面，重要的是突出创新，残疾人就业工作出色的地区要形成经验，上级政府和残联则要注重吸收有益经验并在辖区内推广。
3.扩大影响，营造氛围
借助全国助残日等各种时期及法制座谈会、研讨会和就业招聘会等各种时机，运用广播、电视、报纸、网络等各种媒体，加大对条例的宣传，树立残疾人和用人单位典型，营造全社会关注残疾人就业的良好氛围。
4.加强督察，落到实处
有关部门和残联按各自职能要加强对条例实施开展的各种形式的督察，惩处歧视残疾人就业和在残疾人就业中失职的行为，奖励对残疾人就业有贡献的单位和个人，形成全社会积极贯彻《残疾人就业条例》的良好局面。
二、常见问题
1.当前我国残疾人就业的情况如何?
改革开放以来，特别是《条例》颁布施行以来，我国残疾人的就业状况得到了明显改善。主要表现在：残疾人就业规模总体稳定，残疾人就业服务网络逐步建立健全，促进和保护残疾人就业的法规政策日趋完善，集中就业、分散按比例就业、个体就业、灵活就业以及辅助性就业等多种形式的残疾人就业格局初步形成。上边也列举了2012年的两个数据，我不再一一赘述了。
但残疾人就业与国家总体就业状况相比仍存在较大差距，主要表现为：就业规模不大，还有相当数量的就业年龄段、具备劳动条件的残疾人尚未实现就业;就业稳定性差，非正规就业占据较大比重;就业层次不高，大多从事一些技术含量较低的工作;针对残疾人的就业歧视、侵害残疾人劳动权益的现象还时有发生。
从工作层面讲，残疾人就业的问题和困难主要表现在各项就业促进和保护政策有待进一步完善，残疾人的职业技能培训、就业服务有待进一步加强。
2.用人单位在吸纳残疾人就业方面有哪些责任?
根据残疾人保障法关于“机关、团体、企业事业组织、城乡集体经济组织，应当按一定比例安排残疾人就业”的规定，在总结用人单位安排残疾人就业的实践经验的基础上，《条例》作了以下规定：
一是用人单位安排残疾人就业的比例不得低于本单位在职职工总数的1.5%，具体比例由省级政府根据本地区的实际情况确定。集中使用残疾人的用人单位中从事全日制工作的残疾人职工，应当占本单位在职职工总数的25%以上。
二是用人单位应当依法与残疾人职工签订劳动合同或者服务协议，并为残疾人职工提供适合其身体状况的劳动条件、劳动保护和符合其实际情况的职业培训，不得在晋职、晋级、报酬、社会保险等方面歧视残疾人职工。
三是用人单位安排残疾人就业达不到其所在地省级政府规定比例的，应当缴纳残疾人就业保障金。
3.保障和促进残疾人就业有哪些措施?
一是县级以上政府应当采取措施，拓宽残疾人就业渠道，开发适合残疾人就业的公益性岗位;县级以上地方政府发展社区服务事业，应当优先考虑残疾人就业。
二是国家对集中使用残疾人的用人单位依法给予税收优惠，并在生产、经营、技术、资金、物资、场地使用等方面给予扶持;县级以上地方政府及其有关部门应当确定适合残疾人生产、经营的产品、项目，优先安排集中使用残疾人的用人单位生产或者经营，并根据集中使用残疾人的用人单位的生产特点确定某些产品由其专产;政府采购，在同等条件下，应当优先购买集中使用残疾人的用人单位的产品或者服务。
三是对残疾人从事个体经营的，应当依法给予税收优惠，有关部门应当在经营场地等方面给予照顾，并按照规定免收管理类、登记类和证照类的行政事业性收费;国家对自主择业、自主创业的残疾人在一定期限内给予小额信贷等扶持。
四是地方各级政府应当多方面筹集资金，组织和扶持农村残疾人从事种植业、养殖业、手工业和其他形式的生产劳动;有关部门对从事农业生产劳动的农村残疾人，应当在生产服务、技术指导、农用物资供应、农副产品收购和信贷等方面给予帮助。
五是残疾人就业保障金应当纳入财政预算，专项用于残疾人职业培训以及为残疾人提供就业服务和就业援助，任何组织或者个人不得贪污、挪用、截留或者私分。
4.如何才能更好地完善残疾人就业服务体系
一是各级政府和有关部门应当为就业困难的残疾人提供有针对性的就业援助服务，鼓励和扶持职业培训机构为残疾人提供职业培训，并组织残疾人定期开展职业技能竞赛。
二是残疾人就业服务机构应当免费为残疾人提供就业信息、职业培训、职业康复训练、职业介绍等服务，并为残疾人自主择业和用人单位安排残疾人就业提供必要的帮助和支持。
三是残疾人就业服务机构受劳动保障部门的委托，可以进行残疾人失业登记、残疾人就业与失业统计;经所在地劳动保障部门批准，残疾人就业服务机构还可以进行残疾人职业技能鉴定。
